1.2.2013   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 30/6

1.1

Navrhované nařízení o jednotném mechanismu dohledu je odpovědí na žádost hlav států a vlád na summitu eurozóny dne 29. června 2012, aby došlo k předložení návrhů na zřízení jednotného mechanismu dohledu (3). ECB v obecné rovině tyto návrhy vítá, neboť jsou v souladu s hlavními závěry zprávy předsedy Evropské rady ze dne 26. června 2012 (4) a se závěry Evropské rady ze dne 29. června a 18. října 2012. Je třeba zásadně posílit architekturu hospodářské a měnové unie s cílem přerušit nežádoucí spojení mezi bankami a státy v některých členských státech eurozóny, jakož i s cílem zvrátit současný proces fragmentace finančního trhu eurozóny.

1.2

Zřízení jednotného mechanismu dohledu by mělo přispět k obnovení důvěry v bankovní sektor a k oživení mezibankovních úvěrů a přeshraničních úvěrových toků pomocí nezávislého integrovaného dohledu pro všechny zúčastněné členské státy na základě systému, který zahrnuje ECB a vnitrostátní orgány dohledu. Tím, že jednotný mechanismus dohledu odstraní vnitrostátní odchylky a lépe zohlední potřeby integrované měnové oblasti, přispěje též k účinnému uplatňování jednotného souboru pravidel pro finanční služby a k harmonizaci postupů a praxe dohledu. V této souvislosti je ECB připravena vykonávat nové úkoly týkající se obezřetnostního dohledu nad úvěrovými institucemi, jež jsou zakotveny v nařízení o jednotném mechanismu dohledu. ECB má za to, že čl. 127 odst. 6 Smlouvy tvoří vhodný právní základ pro rychlé a účinné svěření zvláštních úkolů v oblasti dohledu ECB.

1.3

ECB podporuje závěry prozatímní zprávy předsedy Evropské rady o hospodářské a měnové unii a integrovaném finančním rámci (5). ECB v této souvislosti bere na vědomí, že Evropská rada vyzývá k urychlenému přijetí ustanovení týkajících se harmonizace vnitrostátních rámců pro řešení problémů (6) a rámců pro pojištění vkladů (7) v návrzích právních předpisů a v návrzích kapitálových požadavků pro banky do konce roku 2012 (8), což by vytvořilo základ pro provádění jednotného mechanismu dohledu. V prozatímní zprávě bylo dále poukázáno na skutečnost, že integrovaný finanční rámec nelze koncipovat odděleně od kroků vedoucích k integrovanějším fiskálním a ekonomickým rámcům, a dále bylo zdůrazněno, že je třeba dosáhnout dalšího pokroku na cestě k jednotnému mechanismu řešení problémů. ECB má za to, že tento jednotný mechanismus řešení problémů – s těžištěm na evropském orgánu pro řešení problémů – je v zájmu dosažení dobře fungující unie v oblasti finančního trhu skutečně nezbytným doplňkem jednotného mechanismu dohledu. Tento mechanismus by proto měl být zřízen nebo by alespoň měly být jasně stanoveny lhůty pro jeho zřízení, když ECB převezme svou odpovědnost v oblasti dohledu v plném rozsahu – tj. na konci níže uvedeného přechodného období.

1.4

Z pohledu ECB by navrhované nařízení o jednotném mechanismu dohledu mělo být v souladu s následujícími hlavními zásadami. Za prvé, ECB by v rámci jednotného mechanismu dohledu měla být schopna vykonávat úkoly, které jí byly svěřeny, účinně a důsledně, aniž by byla ohrožena její pověst. Za druhé, ECB by při plnění všech svých úkolů měla být i nadále nezávislá. Za třetí, nové úkoly ECB v oblasti dohledu by měly být přísně odděleny od úkolů v oblasti měnové politiky, které ECB ukládá Smlouva. Za čtvrté, ECB by měla mít úplný přístup k poznatkům, odborným znalostem a provozním zdrojům vnitrostátních orgánů dohledu. Za páté, jednotný mechanismus dohledu by měl být provozován zcela v souladu se zásadami, které tvoří základy pro jednotný trh finančních služeb, a zcela v souladu s jednotným souborem pravidel pro finanční služby. ECB v tomto směru rovněž vítá možnost zapojit do jednotného mechanismu dohledu členské státy mimo eurozónu s cílem zajistit větší harmonizaci postupů v oblasti dohledu v rámci Evropské unie, čímž dochází k posílení vnitřního trhu. Za šesté, ECB je připravena splňovat nejvyšší standardy odpovědnosti za úkoly v oblasti dohledu.

1.5

Za prvé, k tomu, aby jednotný mechanismus dohledu mohl provádět účinný dohled, svěřuje navrhované nařízení o jednotném mechanismu dohledu ECB zvláštní úkoly v oblasti dohledu, které jsou spojeny s nezbytnými odpovídajícími pravomocemi v oblasti dohledu a provádění šetření, jakož i přímým přístupem k informacím. To je zásadní k zajištění toho, aby jednotný mechanismus dohledu vykonával svoje úkoly účinně. ECB vítá, že jsou zahrnuty všechny úvěrové instituce. To je důležité v zájmu zachování rovných podmínek pro všechny banky i zabránění segmentace bankovního systému. ECB v neposlední řadě vítá návrh, aby jí byly svěřeny pravomoci v oblasti makroobezřetnostního dohledu, neboť bude schopna koordinovat užívání makroobezřetnostní a mikroobezřetnostní politiky. ECB rovněž bere na vědomí, že navrhované nařízení o jednotném mechanismu dohledu stanoví, že ECB by při plnění svých úkolů v oblasti dohledu měla zajišťovat bezpečnost a dobrý stav úvěrových institucí a stabilitu finančního systému (9), což znamená, že povinnosti ECB jsou rovněž makroobezřetnostní povahy. ECB má za to, že navrhované nařízení o jednotném mechanismu dohledu by mělo umožnit použití makroobezřetnostních nástrojů podle právních předpisů Unie, a to buď z vlastního podnětu ECB, nebo z podnětu vnitrostátních orgánů. S ohledem na odpovědnost za finanční stabilitu, znalost národních ekonomik a finančních systémů (10) a blízký kontakt s nimi by vnitrostátní orgány měly mít k dispozici dostatečné nástroje k řešení makroobezřetnostních rizik týkajících se konkrétní situace v zúčastněných členských státech, aniž by byla dotčena možnost jednotného mechanismu dohledu také jednat s cílem těmto rizikům účinně zamezit. S ohledem na význam funkčního oddělení makroobezřetnostního a mikroobezřetnostního dohledu a odpovědnost Rady guvernérů za finanční stabilitu by měl rámec jednotného mechanismu dohledu předpokládat zvláštní postupy pro zapojení Rady guvernérů, pokud se týká rozhodnutí ECB o opatřeních makroobezřetnostní politiky.

1.6

Za druhé, ECB musí plnit úkoly, které jí byly na základě navrhovaného nařízení o jednotném mechanismu dohledu svěřeny, aniž by byly dotčeny cíle ESCB ve smyslu článku 127 Smlouvy (11). ECB zajistí, aby její činnost v rámci jednotného mechanismu dohledu neovlivňovala plnění úkolů ESCB podle Smlouvy a statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (dále jen „statut ESCB“), ani aby neohrožovala její institucionální postavení. Na základě Smlouvy a statutu (12) požívá ECB při plnění svých úkolů, které zahrnují všechny úkoly v oblasti dohledu, které jí byly svěřeny na základě čl. 127 odst. 6 Smlouvy, úplné nezávislosti (13). V tomto ohledu platí požadavek Smlouvy na nezávislost ECB pro ECB jako celou instituci, a zahrnuje tedy její orgány včetně dozorčí rady a jejích členů při plnění povinností na základě navrhovaného nařízení o jednotném mechanismu dohledu. Nezávislost ECB rovněž zahrnuje provozní nezávislost orgánů dohledu, jak je uvedeno v Základních zásadách účinného bankovního dohledu („Core Principles for Effective Banking Supervision“, dále jen „Základní zásady“), které nedávno přijal Basilejský výbor pro bankovní dohled (14).

1.7

Dalším souvisejícím aspektem Základních zásad k zajištění účinnosti dohledu je přiměřená právní ochrana orgánů dohledu při výkonu jejich funkce za účelem ochrany veřejného zájmu. V tomto ohledu si ECB všímá normativního trendu a judikatury v některých členských státech a na globální úrovni, jež směřují k omezení odpovědnosti orgánů dohledu. ECB se domnívá, že ECB, vnitrostátní příslušné orgány a jejich příslušní úředníci by měli nést odpovědnost jen v případě úmyslného protiprávního jednání nebo hrubé nedbalosti. Za prvé by toto omezení odráželo obecné zásady vnitrostátních právních předpisů z oblasti bankovního dohledu v rostoucím počtu členských států i v různých významných světových finančních centrech, jež směřují k omezení odpovědnosti dohledu. Za druhé by to bylo v souladu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie, který odpovědnost shledává jen v případě kvalifikované nezákonnosti. Za třetí by Unie touto úpravou docílila souladu s globálním konsensem dosaženým v Základních zásadách, podle nichž musí právní předpisy v oblasti dohledu chránit orgán dohledu a jeho zaměstnance před soudními spory z důvodu jednání a/nebo opominutí při plnění jejich povinností v dobré víře a náklady na obhajobu těchto jednání a/nebo opominutí, aby se dále posílilo postavení orgánu dohledu ve vztahu k dohlíženým subjektům (15). Za čtvrté je tento globální konsensus založen na složitosti úkolů v oblasti dohledu. Orgány dohledu jsou povinny chránit pluralitu zájmů v dobře fungujícím bankovním systému a ve finančním systému jako celku. Orgány dohledu musí kromě toho zejména v době krize pracovat za přísného časového omezení. Za páté, vyjasnění režimu odpovědnosti v rámci jednotného mechanismu dohledu, který funguje v prostředí více jurisdikcí, by přispělo k: i) harmonizovanému režimu odpovědnosti v rámci jednotného mechanismu dohledu; ii) zachování způsobilosti jednotného mechanismu dohledu jednat, neboť příliš přísný a diverzifikovaný režim odpovědnosti v rámci složité struktury jednotného mechanismu dohledu by mohl oslabit odhodlání orgánu dohledu v rámci jednotného mechanismu dohledu přijmout nezbytné opatření, a iii) omezení spekulativních právních řízení založených na údajné odpovědnosti za jednání nebo opominutí orgánu jednotného mechanismu dohledu.

1.8

S cílem předcházet možným konfliktům zájmů a zajistit samostatné rozhodování při plnění úkolů a současně zajistit soulad s institucionálním rámcem ESCB je za třetí zásadní, aby úkoly z oblasti měnové politiky byly přísně odděleny od úkolů v oblasti dohledu, které byly ECB svěřeny. Za tímto účelem jsou k zajištění oddělení těchto úkolů zapotřebí vhodné struktury správy a řízení, které současně umožní, aby ze vzájemného působení měla prospěch celková struktura. V tomto směru by mělo být zajištěno, aby nová dozorčí rada tvořila na základě navrhovaného nařízení o jednotném mechanismu dohledu i v kontextu rámce Smlouvy nejdůležitější centrum funkce dohledu ECB. Kromě vedoucích dohledu příslušných orgánů zúčastněných členských států by v dozorčí radě měli být jako pozorovatelé zúčastněni i zástupci národních centrálních bank, které vykonávají činnosti v oblasti dohledu, které jsou na základě ustanovení právních předpisů činností doplňkovou k činnosti vnitrostátních příslušných orgánů. Dozorčí rada by dále měla mít v nejvyšším možném rozsahu k dispozici nezbytné nástroje a odborné znalosti k účinnému plnění svých úkolů, při čemž je třeba respektovat konečnou odpovědnost rozhodovacích orgánů ECB vyplývající z právních předpisů. V této souvislosti by rámec pro fungování dozorčí rady měl zajistit rovné zacházení, pokud se týká účasti zástupců vnitrostátních příslušných orgánů všech zúčastněných členských států včetně členských států, které s ECB navázaly úzkou spolupráci. S ohledem na zkušenosti různých národních centrálních bank, které již dohled vykonávají, ECB zavede vhodná interní pravidla a postupy k zajištění dostatečného oddělení funkcí, jež tyto úkoly podporují.

1.9

Za čtvrté, pro jednotný mechanismus dohledu je zásadní, aby byl při plnění nových úkolů v oblasti dohledu schopen využít odborné znalosti a zdroje vnitrostátních orgánů dohledu. Nezbytností jsou podrobné kvalitativní informace a konsolidovaná znalost úvěrových institucí, jakož i spolehlivé kvantitativní informace. Při zachování jednoty systému dohledu a zamezení duplikace bude mít jednotný mechanismus dohledu pomocí vhodných decentralizačních postupů prospěch z těsné blízkosti vnitrostátních orgánů dohledu subjektům pod dohledem a současně bude schopen zajistit nezbytnou kontinuitu a jednotnost dohledu v rámci všech zúčastněných členských států. V této souvislosti by navrhované nařízení o jednotném mechanismu dohledu mohlo lépe objasnit praktické způsoby decentralizace úkolů v oblasti dohledu v rámci jednotného mechanismu dohledu zejména tím, že stanoví určité základní organizační zásady. Toto nařízení by mělo zejména stanovit, že ECB by měla mít možnost se obrátit na vnitrostátní příslušné orgány za účelem plnění úkolů v oblasti dohledu, zejména pokud se týká úvěrových institucí menšího hospodářského, finančního nebo obezřetnostního významu, aniž by bylo dotčeno právo ECB poskytovat rady a udílet pokyny, nebo převzít úkoly vnitrostátních orgánů, je-li to nezbytné. Navrhované nařízení o jednotném mechanismu dohledu by kromě toho mělo být základem pro vhodný rámec pro účinné rozdělení úkolů v oblasti dohledu v rámci jednotného mechanismu dohledu včetně postupů pro oznamování rozhodnutí, která v oblasti dohledu přijímají vnitrostátní příslušné orgány. Kromě zvláštních pravidel, jež by měla být obsažena v navrhovaném nařízení o jednotném mechanismu dohledu, by proto ECB v konzultaci s vnitrostátními příslušnými orgány, které jsou zúčastněny v jednotném mechanismu dohledu, měla v podrobných pravidlech, jež jsou třeba k provedení tohoto rámce, dále stanovit kritéria a mechanismy pro decentralizaci v rámci jednotného mechanismu dohledu. Tato pravidla by měla úvěrovým institucím, jakožto adresátům opatření v oblasti dohledu, zejména umožnit jednoznačně určit příslušný kontaktní orgán. ECB i vnitrostátní příslušné orgány musí být kromě toho v souladu se svou organizační autonomií schopny určit zdroje nezbytné k provedení jejich úkolů v rámci jednotného mechanismu dohledu. V neposlední řadě bude důležité zajistit, aby konečná odpovědnost ECB za dohled v rámci jednotného mechanismu dohledu byla sladěna s kontrolními pravomocemi nad jednotným mechanismem dohledu jako celkem a nad dohlíženými subjekty, jakož i s ujednáními o velmi úzké spolupráci s vnitrostátními příslušnými orgány včetně zvláštních pravidel pro nouzové situace a dostatečných informačních toků. S cílem rovněž předejít zdvojení zpravodajských povinností úvěrových institucí by proto měla být v rámci jednotného mechanismu dohledu dána účinná ujednání o informačních tocích.

1.10

Za páté musí navrhovaná nařízení o jednotném mechanismu dohledu a o Evropském orgánu pro bankovnictví zajistit, že nový rámec bude v souladu s jednotným trhem. K dosažení tohoto cíle mohou přispět následující dva hlavní prvky. Navrhované nařízení o jednotném mechanismu dohledu by členským státům, které se chtějí připojit k jednotnému mechanismu dohledu, mělo za prvé umožňovat, aby se zapojily do vhodných mechanismů úzké spolupráce a aby se v plném rozsahu účastnily činnosti dozorčí rady na rovnocenném základě s členskými státy eurozóny, tj. se stejnými právy a povinnostmi. Za druhé, to, že se ECB svěřují úkoly v oblasti obezřetnostního dohledu nad úvěrovými institucemi v členských státech eurozóny, vytváří nový institucionální rámec, kvůli němuž může být nezbytné provést úpravy správy a řízení Evropského orgánu pro bankovnictví. Navrhované nařízení o Evropském orgánu pro bankovnictví by mělo obsahovat nezbytné úpravy struktury správy a řízení, jakož i pravomoci Evropského orgánu pro bankovnictví zejména zakotvením rovného zacházení s vnitrostátními orgány dohledu a ECB při zachování nezávislosti ECB. ECB se bude i nadále účastnit v radě orgánů dohledu Evropského orgánu pro bankovnictví za podmínek uvedených v nařízení (EU) č. 1093/2010 (16). S ohledem na svou novou ústřední roli v jednotném mechanismu dohledu bude ECB přispívat k zajištění toho, aby vnitrostátní příslušné orgány, které se účastní jednotného mechanismu dohledu, v rozhodovacích orgánech Evropského orgánu pro bankovnictví zaujímaly vzájemně shodná stanoviska k otázkám, které spadají do oblasti působnosti úkolů ECB v oblasti dohledu, včetně přijímání příslušných zvláštních pravidel v této oblasti, aniž by byly dotčeny úkoly vnitrostátních příslušných orgánů v oblasti dohledu. V neposlední řadě by mohla být přijata vhodná opatření k zajištění plynulé spolupráce jednotného mechanismu dohledu s nezúčastněnými členskými státy.

1.11

Za šesté, nepostradatelnou protiváhou nezávislosti je demokratická odpovědnost. ECB již nese odpovědnost a má povinnost podávat zprávy, přičemž tyto požadavky by měly být ve vztahu k jejím stávajícím úkolům v plném rozsahu zachovány. ECB bere na vědomí, že na základě navrhovaného nařízení o jednotném mechanismu dohledu jí budou uloženy obdobné povinnosti s ohledem na její nové úkoly v oblasti dohledu. Vycházejíce z těchto zákonných povinností by měly být vytvořeny samostatné a přiměřené formy odpovědnosti, které by byly v souladu i se Základními zásadami. Tyto mechanismy odpovědnosti by měly zohledňovat následující úvahy. Za prvé, měly by respektovat nezávislost ECB. Za druhé, odpovědnost by měla nastávat na úrovni, na které jsou rozhodnutí přijímána a prováděna. Mechanismy odpovědnosti by proto měly být v prvé řadě vytvářeny na evropské úrovni, aniž by byla dotčena stávající úprava odpovědnosti vnitrostátních orgánů dohledu, která se rovněž vztahuje na příslušné úkoly těchto orgánů v oblasti dohledu, jež nebyly svěřeny jednotnému mechanismu dohledu, případně příležitostná výměna stanovisek předsedy či členů dozorčí rady s národními parlamenty. Za třetí, měly by být zavedeny spolehlivé mechanismy k zabezpečení důvěrnosti informací z oblasti dohledu.